浅论我国的行政问责制建设

重庆市武隆县文复小学 熊小亚
重庆市武隆县石桥小学 王 鹏

  构建责任政府是当今政治体制改革主要发展方向。现在中国已进入社会经济发展的重要转型期,中国的经济体制改革已进入深水区,国内的经济和社会矛盾错综复杂。基于上述形势,国内的政治体制改革迫在眉睫,而责任政府的建立对于我国开展整体改革具有重要的基础性作用。要构建责任政府,就必须进行刚性的制度安排。行政问责制与责任政府的建设密不可分,他们是形式与内容的关系。要构建责任政府,如果没有相应的制度与之配套,责任政府只是一个空壳,政府及其行政人员的责任就无从谈起。构建行政问责制是构建责任政府的基石。虽然我国的行政问责制在我国已经开始构建和实施,但总体来讲,它还是处于摸索阶段,他的制度体系和实施手段还有待进一步的完善和规范，它的实施路径还需要进一步探索。
　　一、我国行政问责制存在的问题与缺陷
　　（一）行政问责的法律和制度设计混乱无序
　　1.在行政问责上无法可依
　　我国目前问责法律体系不健全，还没有统一立法。我国现有行政问责制法律规定仍然比较零散、薄弱，没有一个科学性、规范性、操作性很强的问责法律体系，没有一套统一的行政问责制度，更没有一部统一的《行政问责法》，存在法律制度虚化即事实上的无法可依的问题。
　　2.在问责措施上效力低下
　　现有的行政问责制主要体现在规章制度、政策层面，没有上升为法律，已有的专门的行政问责法只是地方性的政府规章而不是全国性的法律或法规。无论是《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》，还是《全面推进依法行政实施纲要》、《党政领导干部辞职暂行规定》，或是温家宝总理在十届全国人大二次、三次会议上的《政府工作报告》，都是中央的政策而不是法律，无法发挥法律的效力。同时，虽然许多地方发布了行政问责规章制度，但地方政府规章在法的效力上处于较低的地位，仅在本地区有效力，适用范围有限。
　　3.在问责制度上冲突混乱
　　（1）主体缺位或问责不明。行政问责主体，即“由谁来问”，包括同体问责（指行政系统对其行政官员的问责）和异体问责（指涉宪主体之间的问责，其中包括人大及其代表对政府的问责；中国共产党及各民主党派对政府的问责；新闻媒体对政府的问责；法院对政府的问责，当然也包括社会公众对政府的问责）。但就目前来看，我国所实施的大多是同体问责，异体问责很少涉及。
　　（2）客体模糊或对象泛化。拥有清晰的权、责、利是问责的前提。在我国的传统体制之下，政府、党组织、权力机关、司法机关、第三部门的权力行为边界还不够清晰；中央政府与地方政府的职责权限存在重叠多变的现象；政府部门内部权力范围不明、正副职之间的责任模糊，政府部门及其官员的责权利不平衡，个人责任与集体责任难以界定。在具体责任认定时，哪些是有关”责任人，哪些是“无关”责任人，由于权责不清，难以界定。 
　　（二）行政问责文化匮乏，缺乏行政问责伦理建设
　　1.行政问责文化匮乏。由于历史原因，我国的官本位观念根深蒂固，在传 统 “人治文化”“集权文化” 的深远影响下，官员的官僚作风严重，责任意识和民主法制意识淡薄。
　　2.行政问责制缺乏行政伦理建设。一是一部分政府官员的责任意识淡薄，只知道自己手中有多大的权力，却不知道这些权力的运用所产生的后果和应承担的责任；二是虽然知道要承担责任，但受传统习惯思维的影响而产生一种认识上的误区， 以为只有自己作为当事人出问题，直接犯有重大错误或过失时才应承担责任，而对部下出现的重大错误或过失所应承担的间接责任和后果则不能接受；三是有些官员过于强调个人的良好主观动机而不论其工作成效，对因工作不力和不作为造成的不良后果不愿承担责任，缺乏责任与权力对等的意识等；四是在出了问题后对自己应该承担的责任千方百计地推托。
　　二、我国行政问责制建设的路径探索
　　（一）健全行政问责的相关法制?
　　目前虽然中央和地方已经颁布了一系列的行政问责法规和地方性的规章。但是，就总体而言，我国行政问责的法律规定仍然比较零散和薄弱，缺乏一部有关行政问责制的全国统一的法律。行政问责不仅要有法可依，而且要有科学的良法可依，这样才能实现从“权力问责”向“制度问责”的转变。鉴于此，建议在条件适当的时候制定一部全国性的《行政问责法》，从而明确行政问责制的问责主体、问责客体、问责范围、问责主体和问责客体各自的权利和义务、问责的方式和程序、追究责任的形式等。
　　（二）明确问责主体和问责对象
　　1．问责主体多元，强化异体问责
　　在法制国家，政府官员要受到四种力量的问责：民主授权的最高权力机关；政府专门的监督机构；行政主管部门；政府之外的监督系统，如群众、司法、舆论等。在我国，现在主要形式是行政主管部门上级对下级的问责，其他形式的监督十分薄弱，而且主要是同体问责，不能充分发挥行政问责制的优势。要使问责制更好地发挥其作用，就应该启动多方面的问责主体，不能只有“同体问责”，更要注意发挥“异体问责”的作用，如人民群众、民主党派、新闻媒体等，而不仅是以行政部门内部的问责和监督为主。
　　2．明确问责对象，消除问责不公
　　界定问责客体具体对象的范围应该以是否握公共权力为依据，凡是拥有公共权力的组织及其工作人员，都必须对所掌握的公权力负责，根据权责一致的原则，都应纳入行政问责的客体范围。因此，这就意味着不仅要对行政机关及其工作人员问责，也要对各级党组织、权力机关、司法机关、公共部门等组织及其工作人员问责。而如果问责时处事不公，则这个制度本身就失去了意义。
　　（三）明确职权划分，建立责任体系
　　1.要合理划分中央政府和地方政府的职责权限，按照中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的管理责权；2.要合理划分党政之间、行政机关以及内部各部门之间的职责权限，明确机构的职能及其工作人员的职责，有针对性的调整职责分工，减少职能交叉、责任不清、事权分离的现象；3.将政府各部门的职责和工作任务、工作目标分解落实到各个岗位和承办人员，建立一个主体明确，客体清晰，具体量化的责任体系。
　　（四）问责运作制度化和日常化
　　1．问责运作制度化。（1）要建立一套普遍、公开、细致的问责事由标准；（2）要明确党政之间、正副职之间、不同层级之间的责任及其问责方式；（3）要按照授权范围及民主宪政的要求明确问责主体；（4）要规定问责程序，以法制化的程序来保证问责制度的有序进行，如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等，违反程序的问责是无效的。 
　　2．问责运作日常化。问责应该自始至终地贯穿于整个行政事件的过程中，不仅仅是事后问责，要将事前、事中、事后各个时期的问责结合起来。对于事前无法预知的行政事件，要加强对行政事件可行性的研究，避免因错误实施而产生不良后果。要在行政事件进行过程中，本着公开透明的原则，实行更加全面的政务公开，让公众及时了解政府行政行为的相关情况，掌握知情权，减少信息的不对称性，切实把政府及官员置于公众监督之下，以加强对行政行为的控制和改进。
　　现阶段，我国行政问责配套保障机制还不健全，根据当前的情况，行政问责配套机制应该放在问责官员的救济及复出程序以及加强绩效问责等方面。